人大委员谈立法与执法

songshi209

　《某市限制养犬条例》(以下简称《条例》)已经人大常委会审议通过，于1999年1月1日施行。这部地方性法规，从法规起草到审议通过，广大群众都表现出了异乎寻常的关注。赞成者很多，反对者也众，见仁见智，大家在养犬这一小事上表现出了前所未有的民主参与热情。出于对地方性立法技术问题的探讨，现对《条例》从立法技术的角度加以解剖，借此对地方立法在立法技术上存在的共性问题试加论证。<br/><br/>　　一、违法暗数与“法不责众”问题<br/>　　所谓违法暗数，就是潜伏违法总量指标的估价值。所谓潜伏的违法，就是确已发生，但由于各种原因未能计算到官方案例统计中去的违法，即未知的违法或未登记的违法。一般说，侵害特定对象的违法行为的暗数较小，以不特定多数人为侵害对象的违法暗数较大；违法行为造成的侵害性较大的暗数较小，违法行为造成的侵害性较小的暗数较大。<br/><br/>　　某些违法行为之所以表现为高暗数，一般来说，其直接原因有四：<br/>(一)被害人不报案或不举报；<br/>(二)证人不作证；<br/>(三)违法本身的行为过程或危害结果具有较大的隐秘性；<br/>(四)缺乏有力的监控手段；<br/>(五)因立法技术等原因造成的法条失范，使社会公众普遍难以作为(或不作为)。<br/><br/>　　人们对违法养犬的举报率、作证率、执法部门对违法行为的发现率的高低如何，可以从犬的社会危害性特征(噪声扰民、粪便污染、传染疾病)得知，在此不作分析详述。<br/><br/>　　下面，笔者仅就因立法技术等方面造成的法条失范问题分析《条例》是否造成了违法暗数的增高？<br/><br/>　　1.从执法主体的设定方面看。《条例》设定某市城市市容环境卫生行政管理部门为执法主体(其他省市设定公安部门为执法主体)。笔者认为，这种设定在很大程度上提高了违法暗数。<br/><br/>　　众所周知，城市居民居住具有单独性、封闭性，居民豢养的也多是小型观赏型犬。这决定了要发现养犬不申报等违背本法的行为，降低或消除违法暗数，首要的、有效的手段就是由执法人员经常例行检查。但作为市容环境卫生管理人员，其特定的职业特征和权限决定了他在执法时必然会面临如下困境：<br/><br/>　　任何一个公民都可以“不许私闯民宅”的宪法依据拒绝其入户检查。换句话说，作为市容环境卫生管理人员，在具体执法过程中，面临两难选择：是遵守宪法、刑法而放弃执行《条例》呢？还是执行《条例》而违背宪法、刑法的有关规定呢？<br/><br/>　　2.从允许犬只出户的时间方面看。《条例》第二十条规定，允许犬只出户的时间为晚8:00至次日早7:00。笔者认为，这一规定也在相当程度上增大了违法暗数。因为：晚8:00-早7:00这一段时光，是光线较暗(特别是冬天)、行人稀少的时段。这种客观条件决定了发现、举报犬只违禁现象的可能性极小。可以断言：依此条例，晚上8：30以后早上6:30以前，几乎所有的养犬人携犬出户违禁都难以受到相应的追究。如果真是这样，立法又为如何？<br/><br/>　　对“法不责众”这句话，要作具体分析。从执法方面看，当然是立了法就要执行，众人违法也要追究；从立法方面看，则是要求立法不能脱离实际，不能一厢情愿，想当然从事。<br/><br/>　　二、错罚关系的排序与错罚相适应原则<br/><br/>　　哪种违法行为应当受到较重的处罚，哪种应当受到较轻的处罚？为什么此种违法行为的责任不同于或大于、小于另一种违法行为的责任呢？这就要深究违法责任的根据问题，研究错罚关系的排序问题。<br/><br/>　　排序问题，一般涉及以下三个方面，即：同一法规不同法条之间的平衡问题；同一立法机关不同法规相近法条之间的平衡问题；与上位法相关法条之间的平衡问题。<br/><br/>　　所谓违法责任的根据，既包括根据什么规定去认定某一具体违法案例应承担的责任，也包括根据什么理由去规定某种行为为违法行为及应承担的责任。前者是从执法的角度探讨违法责任的根据，后者从立法的角度探讨违法责任的根据。<br/><br/>　　从地方立法的实践看，设定某一行为是否属违法行为及其应受怎样的处罚，大多存在如下不足：<br/><br/>(一)不是去深究违法责任的根据，依据违法责任的根据去设定处罚的类型和轻重，而是直接借鉴、套用外地的经验；<br/><br/>(二)重视本地法规与国家法律、行政法规及外地法规的比较，忽视本地法规体系内各法规之间的对比排序，以致形成的是一种“与外比较有条有理、与内比较没条没理”的混乱状况。<br/><br/>　　不问根据地、忽视错罚关系排序去立法，从孤立的一部、几部地方性法规的角度看，也许没什么问题，但从整个地方性法规的体系看，则会反映出许多问题，有些甚至会让人人啼笑皆非。<br/><br/>　　比如：《条例》第二十、二十六条规定，犬只在户外大小便，其主人必须立即清理，否则对其主人处于200元以下的罚款。而由同一立法主体制定的该市《环境卫生管理条例》第四十四条规定：公民在公共场所随地便溺，处2元以上、5元以下的罚款。如果孤立地仅仅单看这两部地方性法规，或仅仅对比它们与兄弟省市同类法规的差别，也许看不出什么问题。但是，如果将二者联系起来对比一下，就会发现其中存在严重的对比失当问题，那就是，如这两部地方性法规在操作中均顶上限执行的话，在大庭广众之下，人尿一泡最多被罚5元了事，狗尿一泡则没有200元不行。一种极端化的可能是：犬的主人和犬同时同地便溺，如果依据上述两法对这两种违法行为从严处罚的话，那么，法规将是一种对人宽对犬严的悬殊反差。出现这种反差极大的法律后果，到底是法规威严在客观现实上的体现呢？还是客观现实对法规尊严的嘲讽呢？<br/><br/>　　笔者认为，就社会危害性而言，公民随地便溺危害性远大于犬类等动物。由同一立法机关制定的地方性法规在错罚排序问题上出现如此巨大的反差乃至倒置是不恰当的。<br/><br/>　　国刑事法律制度上有“罪刑相适应原则”，在地方性法规中，确立和遵循“错罚相适应”的排序原则，对提高地方立法的质量和地方性法规的可操作性，是非常必要的。<br/><br/>　　三、立法理想与“立而不行”问题<br/><br/>　　近年来，我国先后颁布了334部法律、770多个行政性法规和5300多个地方性法规。数量之多、速度之快，令人目不暇接。然而，现在公众也越来越有这么一种感觉：执法赶不上立法的速度，公布的法律多，推行的法律少，许多领域有法不依、故意违法的现象层出不穷。许多参与立法的人大代表在反思，为什么一些费尽周折、水平不低的法律一到实际中就得不到很好的执行呢？广大群众也怨言：有法不依，不如无法；知法犯法，甚于违法。<br/><br/>　　有法难行，细究起来原因很多，比如权大于法、执法不力、群众法制观念淡薄等等，但很少有人再往上深究一步：是不是立法的时候就没有考虑到执法的困难，使得若干法律、法规对现实世界的纷纭复杂估计不足？法律本是生活的规则，它来源于生活，服从于生活，那些脱离了生活、理想化的法律条文不可避免地会愚弄生活和受到生活的嘲弄。<br/><br/>　　1983年制定《食品卫生法》时，卫生部曾起草规定：出售熟食必须经过卫生防疫站化验，未经化验不得出售。单看这一规定，当然不错，夏天气温三十六、七度，酱牛肉、猪头肉不化验摆在街上，谁知道他煮出来几天了、变质了没有？但是，这一主观上认为好的规定，在实践中却行不通：省会城市一个区才有一个防疫站，农村一个县才一个，让成千上百的商户到几十里外的县城去化验不可能也来不及。针对这种情况，全国人大向卫生部指出：你规定这种事前检验行不通。作为补救措施，全国人大在立法中定了个事后追惩棗规定不准出售腐烂、变质食品，否则，造成了食源性疾患，要赔偿受害人，严重的，要追究刑事责任。<br/><br/>　　具体到《条例》，笔者认为也存在类似问题。如《条例》第二十条规定：犬只在户外大小便，其主人必须立即清理，违者罚款200元以下。这显然有点太理想化了。因为：犬只大便，主人可以用纸袋、塑料袋抓起清除，但犬拉稀、小便抓得起吗？常言说“覆水难收”，现在《条例》硬要人们收起“覆”尿，这无论如何也做不到。另外，犬的生物习性特点是：犬是凭自己尿的气味寻找返回的路径的。这种习性特点使得犬出门后撒尿具有少量多次性。一只犬出户一小时，恐怕至少要撒尿三、四次之多。因此，如果按《条例》的规定，在其主人没能收起“覆”尿的话，从严受惩的结果将是600-800元的罚金。这种执法后果，社会公众是难以承受和承受不起的 。<br/><br/>　　如果真的出现法规硬要人们承受这种结果的情况，那么，就值得考虑：制定这一地方性法规，其立法本意究竟是要限制养犬呢？还是以限养之名行罚款创收之实呢？<br/><br/>　　犬只粪便污染环境问题、伤人问题、传染疾病问题，其实在我国的民法通则和其他法律、法规及该市的有关地方性法规中都已设定了追惩性的法律条款。依据这种事后追惩性的法律规定，完全可以解决犬只的上述社会危害性问题。现在《条例》试图用事前许可、核准的办法加以规范，其可行性到底如何？执法实践也许会给出最好的说明。<br/><br/>　　在《条例》的审议过程中，一些人大代表也是持有异议的。一部法规，如果受到社会大多数人的漠视或使大多数人难以从命，就有必要从立法上寻找原因。只有法律、法规具有较高的可行性，执行中才能减少不必要的磕磕绊绊。<br/>　　(作者单位：河南省人大常委会)

许仙

立法与执法应以"本"为导向

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